Sanctions ciblées? Adhuc sub judice est

Sanctions ciblées: Adhuc sub judice est 1

Application par la SADC, l’UA et la Communauté internationale de sanctions ciblées et robustes contre toutes personnes, membres de leurs familles, associés ou alliés politiques, quel qu’en soit le statut, qui par action ou omission, feraient entrave à la mise en œuvre des actions nécessaires pour sortir le processus électoral de l’impasse, y compris tout particulièrement les mesures et actions articulées dans le présent «Plan en sept points».

Sanctions ciblées ou targeted sanctions ou smart sanctions, tel est l’objet du 5ème point du plan proposé par les émissaires du Groupe International de Contact sur Madagascar (GIC-M), devant le blocage de la sortie de crise [source: Madagascar Tribune] 2. L’idée avancée étant de passer le Conseil de Sécurité des Nations Unies [source: Jeune Afrique].

Mais l’effectivité et probablement encore plus l’efficacité des sanctions ciblées sont sujettes à caution.

1. L’instauration (relativement récente car datant des années 90) des sanctions ciblées dans le droit onusien est essentiellement motivée par des raisons de sécurité et de paix internationales. Est-ce le cas de Madagascar?

La plupart des sanctions ciblées décidées par le Conseil de Sécurité concernent jusqu’ici la lutte contre le terrorisme international: sanctions financières (gel des avoirs, …), … ou pour face à des situations de crises et de violences extrêmes. Les sanctions ciblées: sanctions financière, interdiction de déplacement (entrée et/ou transit sur le territoire d’un État membre de l’ONU), … accompagnent alors des embargo sur les armes, … C’est le cas par exemples des sanctions contre certaines personnes décidées par la résolution 985 (Liberia en 1997), la résolution 1572 (Côte d’Ivoire en 2004), la résolution 1844 (Somalie en 2008), la résolution 1874 (Corée du Nord en 2009), la résolution 1970 (Libye en 2011), …

Il n’est pas question d’ignorer l’acuité de la crise malgache que ce soit en termes économiques ou humanitaires. Mais est-elle de même ampleur que les problèmes en leur temps de Liberia, Libye, … ? Le doute est permis. Et comme le dit la maxime: quieta non movere 3.

2. Mais supposons que le Conseil de Sécurité inscrive le cas malgache à son agenda et envisage réellement de mettre en place ces sanctions. Une question importante à traiter concernera la liste des cibles à sanctionner.

Généralement, si une affaire est portée devant le Conseil de Sécurité en vue de sanctions ciblées, le Conseil met en place un Sanctions Committee. Ce Comité des Sanctions constitué par les représentants des États membres du Conseil travaillera sur la liste des cibles. Cette liste sera établie sur la base de demande d’États membres de l’ONU qui agiront alors en qualité de requérants (on peut penser qu’au premier rang se trouveront les pays de la SADC).

L’élaboration de la liste est (d’une évidence incontestable) éminemment politique parce qu’elle sera faite à la demande d’acteurs politiques (les représentants d’États requérants). Elle sera traitée par une instance politique (le Conseil de Sécurité). Et ce sera tout sauf une application de règle de droit conformément à des conditions juridiques clairement préétablies comme le ferait une juridiction digne de ce nom.

D’où les critiques contre les listes (qualifiées d’ailleurs de noires) du Conseil de Sécurité faites par des juristes (F. Shaygan, C. Grewe, N. Birkhaüser, J-C. Martin, …), des organisations internationales (l’Office for Democratic Institutions and Human Rights, l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe,… ), des États comme la Suisse, … Ces critiques n’ont pas été sans effet qu’elles ont conduit à aménager les smart sanctions et les mécanismes de ciblage par la création du Focal Point (résolution 1730 en 2006) auprès du Secrétariat Général des Nations Unies, par la création de l’Office of Ombudsperson (résolution 1904 en 2009) qui devrait officier en tant qu’organe extérieur et impartial, par la rationalisation des procédures d’inscription d’une personne sur la liste des cibles et notamment l’obligation de motiver cette inscription (depuis la résolution 1617 en 2005), …

Ainsi donc, de la part du Groupe International sur Madagascar (GIC-M), annoncer que telle personne ou telle autre devrait être sanctionnée parce qu’elle est de la même famille que M. X ou Mme Y ou encore son associé s’apparenterait plus à une menace qui risque de ne pas se matérialiser devant cette évolution des smart sanctions qui exige une motivation du choix d’une personne comme cible à frapper.

3. Une fois les sanctions établies, ce sera encore une autre question que de les mettre en œuvre.

Pour les interdictions de se déplacer (entrée et/ou transit sur le territoire d’un État membre de l’ONU), ce sera peut-être assez facile de refuser un visa à une cible. Mais combien de politiciens malagasy seront réellement déçus de ne pas pouvoir passer ses vacances au Mozambique (par exemple)? Sans parler du fait que des dérogations peuvent être accordées pour des motifs humanitaires (soins à l’extérieur, …).

Pour les sanctions financières, ce sera plus compliqué si la cible était assez intelligente au moment de placer ses avoirs à l’étranger (société écran, …). L’effectivité de la Convention des Nations Unies contre la corruption (2003), la généralisation du concept de Politically Exposed Person dans les pratiques bancaires ont encore du long chemin à faire. Ce qui permettrait toujours à un malin de trouver une banque quelque part pour déposer ses avoirs sans trop craindre d’une menace de gel.

Au-delà de ces problèmes techniques, il faut savoir aussi que les pratiques des targeted sanctions ont évolué (même si ce n’est que de façon insuffisante eu égard des principes de droit) en ce qui concerne les droits de la personne ciblée par les sanctions.

Ainsi, la cible pourra-t-elle demander à être radiée de la liste en passant par le Focal Point ou par l’Office of Ombudsperson. Ce qui ouvrira la porte à quelques mois (3-4 mois) de consultation, de négociation et d’action de lobbying, … (Et parallèlement, la situation du terrain pourrait évoluer, conduisant par conséquence les États à revoir leur position sur les sanctions).

4. Même si les sanctions sont maintenues, une évolution récente du droit international montre que les décisions du Conseil de Sécurité ne sont pas sans recours juridique.

Un nombre croissant de juridictions nationales (la Cour Suprême du Canada avec l’affaire Abdelrazik en 2009, la High Court of England and Wales avec l’affaire Hay en 2009, la Supreme Court of the United Kingdom avec l’affaire Ahmed en 2010, …) et de juridictions régionales (la Court of Justice of the European Union avec l’affaire Kadi en 2010, …) n’hésitent pas à condamner la mise en œuvre par les États des sanctions décidées par le Conseil de Sécurité.

Ces juridictions nationales ou régionales privilégient souvent les droits fondamentaux sur le droit onusien lorsqu’elles condamnent les sanctions ciblées. Car il faut savoir que les smart sanctions du Conseil de Sécurité sont parfois en contradiction avec la protection des droits fondamentaux. On peut citer les droits fondamentaux procéduraux qui sont accordés par Pacte international sur les droits civils et politiques (notamment ses articles 14 et 23) (un texte fondamental pour le droit international s’il en est): non respect de la communication des preuves ce qui empêche aux cibles de savoir pourquoi elles figurent sur les listes, non respect du droit à la défense, …

En tout cas, devant cette évolution: lorsque les États ont déjà été condamnés par leurs propres juridictions pour avoir appliqué des sanctions ciblées, ils réfléchissent à plus d’une fois avant d’y procéder dans le futur. Et il n’est pas étonnant de constater des tergiversations, des différences dans les discours de la part des États engagés dans la résolution de la crise malgache, concernant ces sanctions ciblées.

Et au final c’est l’efficacité de ces targeted sanctions, ces sanctions ciblées qui se trouve relativisée.

Notes

  1. Pour le moment, cette question est encore débattue.
  2. Chargés par la communauté internationale de résoudre la crise malgache depuis 2009.
  3. Il ne faut pas apporter le trouble là où règne la quiétude.

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